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Municipalités : Les documents déposés au conseil municipal

1 novembre 2016 par Interactions | Catégorie(s) : Outils de gestion

CONTEXTE

Une archiviste d’une ville de dimension moyenne (autour de 75 000 habitants) s’interroge sur la conservation des documents déposés au conseil municipal, instance décisionnelle du plus haut niveau dans une municipalité. Comme vous le savez sans doute, les documents déposés sont ces documents qui servent d’appui aux décisions du conseil. Ils sont déposés soit à des fins de validation, soit à des fins d’information susceptible de conduire à une prise de décision.

Ce qu’il faut savoir aussi, c’est que la plupart de ces documents font double emploi, c’est-à-dire qu’ils sont conservés ailleurs dans l’administration municipale. Pensez, par exemple, aux rapports annuels, aux rapports d »audit, aux rapports des comités, aux états financiers, aux politiques, aux contrats, etc. En effet, la plupart de ces documents sont générés par des activités et, par conséquent, sont conservés dans les dossiers de celles-ci. En clairs, cela signifie qu’ils sont classés en conformité avec le plan de classification de la municipalité.

Par ailleurs, en vertu de la Loi sur les archives, ils sont aussi conservés en fonction des règles approuvées du calendrier de conservation de la municipalité. Le rapport annuel, par exemple, a pour détenteur principal la direction des communications et relations publiques. Un devis de construction, autre exemple, a pour détenteur le service du bâtiment. Dans le cas du rapport annuel, les conséquences ne relèvent que de la redondance : ils seront conservés en permanence aux deux endroits, soit au conseil municipal et à la direction des communications. En plus, les rapports annuels font souvent l’objet d’une publication, de sorte qu’ils sont aussi conservés en vertu du Règlement sur le dépôt légal des documents. Par contre, le devis de construction, s’il n’est pas retenu, ne sera pas conservé en permanence au service du bâtiment, mais il le sera, malgré son absence de valeur patrimoniale, au conseil municipal. Ici, il y a dédoublement, redondance de l’information, mais aussi – et c’est là que le bât blesse –  incohérence puisqu’un document sans valeur patrimoniale sera conservé en permanence dans les dossiers du conseil alors qu’il sera détruit ailleurs.

En tenant compte du fait que, selon le Guide de gestion des documents municipaux (2014) approuvé par BAnQ, les documents déposés au conseil municipal prennent le même délai que les procès-verbaux (conservation permanente), la problématique soulevée par ma collègue se présente sous la forme des points suivants :

– Pourquoi conserver dans les dossiers du conseil municipal des documents qui se retrouvent dans les dossiers des activités de la municipalité ?

– Comment peut-on en toute logique attribuer des règles de conservation différentes aux mêmes documents ?

– Depuis la tenue de la Commission Charbonneau, les documents déposés au conseil municipal ont considérablement augmenté afin de faciliter la reddition de compte. Or, la conservation de tous ces documents, dont certains pourraient être détruits dans un horizon de cinq à dix ans, entraîne un coût en tenue de dossiers et en espace de conservation.  Comment peut-on justifier cette pratique du dédoublement alors qu’elle représente un coût supplémentaire pour la municipalité et, partant, pour société tout entière ?

– Peut-on envisager une solution à cette problématique ? Si oui, laquelle ? Sur quels arguments s’appuierait-on pour appliquer cette solution ?

 

DISCUSSION

En règle générale, la redondance n’est jamais une bonne chose en gestion des documents car elle a pour effet de susciter de la confusion chez les utilisateurs qui, du coup, ne savent plus quels documents conserver, quels documents détruire. En identifiant l’exemplaire principal d’un dossier, le calendrier de conservation permet d’atténuer, voire d’éradiquer, cette confusion, et favorise ainsi une saine gestion des documents.  Sans égard à la problématique ci-dessus, l’application du calendrier de conservation doit donc se poursuivre de manière à ce que les documents soient détruits ou conservés en vertu de ce calendrier.

Prenez note toutefois que les documents déposés au conseil municipal ne sont pas identifiés au calendrier de conservation de sorte que, stricto sensu, leur gestion ne relève pas de cet outil de gestion. Précisons que la règle 102.01 du Guide de gestion des documents municipaux (2014) les identifie globalement comme « documents déposés » et, par conséquent, n’indique nullement leur genre [1] (rapports annuels, prévisions budgétaires, contrats, etc.) et, par extension, les délais spécifiques qui se rattacheraient à chacun d’eux.

La règle de conservation applicable aux dossiers du conseil municipal va donc dans le sens de conserver, en tant qu’archives définitives, les procès-verbaux des réunions en incluant les documents déposés. Certes, il s’agit d’une redondance qui pourrait peut-être être endiguée dans le contexte d’un système de gestion adéquat des documents numériques. Toutefois, après en avoir discuté avec plusieurs collègues du milieu, les municipalités sont loin d’appliquer de telles mesures. Mais en s’interrogeant sur la nature même de ces documents, peut-être pourrions-nous adopter la conclusion suivante :

– La conservation des documents déposés permet d’affirmer, hors de tout doute, que chacun des conseillers municipaux a été informé des dossiers en cours, de telle sorte qu’aucun élu ne peut prétendre n’avoir pas reçu un document puisque, en vertu de ses fonctions, il est tenu de participer aux réunions du conseil et, par conséquent, de prendre connaissance de tous les documents qui y sont déposés. Suivant cette logique, nous pourrions attribuer une valeur probante à tous les documents déposés, et non une valeur patrimoniale. En effet, s’il s’agit de « prouver » que chaque élu a reçu et pris connaissance de ces documents, un délai de deux ans (année courante plus une) devrait s’avérer largement suffisant pour démontrer cette preuve.

– Par contre, ces documents peuvent prendre une valeur patrimoniale si un historien souhaite faire l’histoire du conseil ou des élus. De ce point de vue, la conservation des documents permettrait de connaître les bases à partir desquelles les élus ont pris une décision. Suivant cette logique, les documents déposés découle des activités du conseil tout autant que le rapport annuel découle de celles de la direction des communications.

 

ÉLÉMENTS DE RÉPONSE

Nonobstant notre conclusion, voici des éléments de réponse formulés par Dominic Boisvert, archiviste qui œuvre dans le milieu des municipalités depuis plusieurs années.

Question 1 : Pourquoi conserver dans les dossiers du conseil municipal des documents qui se retrouvent dans les dossiers des activités de la municipalité ?

– Certaines municipalités utilisent le principe du « greffe » comme dans un bureau d’avocat ou de notaire. Le greffier de la municipalité crée un dossier par réunion et inclut tous les documents annexés et déposés. Par contre, certaines municipalités n’adoptent pas cette pratique.

– D’autres municipalités « annexent » des documents déposés aux procès-verbaux dans le livre des délibérations. Les documents déposés sont donc reproduits intégralement dans ce livre.

– Certaines municipalités classent les documents déposés dans les dossiers selon le plan de classification sans autre identification.

– Enfin, d’un point de vue purement archivistique, les règles de conservation sont basées sur les activités ou les types de documents. Le sort final est sélectionné en fonction de la valeur administrative, légale ou patrimoniale des documents. À cet égard, la valeur patrimoniale d’un document ne serait pas altérée par le fait qu’il soit déposé ou non au conseil municipal. Prenons deux exemples concrets pour appuyer cet élément de réponse: 1) Une plainte d’un citoyen déposée au conseil est tout de même une simple plainte. La règle des plaintes a pour sort final la destruction. Cela devrait être respecté. 2) Plusieurs communications reçues par la municipalité sont identifiées avec la mention « à déposer au conseil municipal ». En suivant la logique de la conservation des documents déposés, toutes les communications affublées de cette mention seraient à conservation permanente. Il s’agit pourtant très souvent de simple correspondance, voire même de documents promotionnels.

Question 2 : Comment peut-on en toute logique attribuer des règles de conservation différentes aux mêmes documents ?

– On ne le peut pas. La règle 102.01 relative aux dossiers des réunions du conseil municipal devrait être réécrite. De toute manière, elle ne porte ni sur une activité, ni sur un type de document, mais sur une instance décisionnelle.

Question 3 : Comment peut-on justifier cette pratique du dédoublement des dossiers alors qu’elle représente un coût supplémentaire pour la municipalité et, partant, pour la société dans son ensemble ?

– Nous croyons qu’on ne peut pas le justifier.

– La durée de conservation devrait être égale à la période pendant laquelle une reddition de compte peut être exigée. Pour le reste, rien ne justifie une conservation au-delà de cette nécessité de « prouver » et de « rendre des comptes ».

– Aussi, nous estimons qu’il serait important de déterminer si l’une des lois a préséance sur l’autre. Donc, est-ce que la Loi sur les Archives a préséance sur la Code municipal ou la Loi sur les cités et villes ? Il y aurait lieu de définir clairement ce que le Code municipal, par exemple, entend par « déposer aux archives ».

Question 4 : Peut-on envisager une solution à cette problématique ? Si oui, laquelle ? Sur quels arguments s’appuierait-on pour appliquer cette solution ?

– Nous pensons qu’il faut respecter les choix faits par les conseils municipaux et leurs greffiers. Si les documents déposés sont placés dans le livre des délibérations, ils devraient être conservés intégralement. Si les documents ne sont pas placés dans le livre des délibérations mais plutôt classés à l’activité, le calendrier de conservation devrait s’appliquer. Si les documents déposés sont regroupés en un dossier de séance du conseil municipal, celui-ci devrait être détruit après un délai actif et semi-actif réaliste. Cette dernière option suppose que la règle 102.01 du Guide des documents municipaux devrait être modifiée.

 

QUESTION OUVERTE

Une question demeure toutefois ouverte. Qu’en est-il du contexte des prises de décisions au conseil municipal ? En effet, si les documents déposés sont détruits après deux ans, comment les chercheurs pourront-ils comprendre pourquoi les élus ont pris une décision plutôt qu’une autre ? Comme on le sait, les décisions s’appuient la plupart du temps sur des documents… Et que répondre à Marc Lebel, chef de division, Division de la gestion des documents, des archives et de l’accès à l’information, de la Ville de Montréal, qui, questionné sur cette problématique, m’a signifié : « Les demandes des citoyens se font de plus en plus précises, la majorité d’entre elles, portent sur les documents tels que déposés au conseil ». Par ailleurs, ce même collègue, pourtant à la tête de la plus grande ville du Québec, préconise la conservation intégrale des dossiers des séances du conseil et ce, tant pour assurer la contextualisation des décisions prises par les membres du conseil municipal que pour être en mesure de rendre des comptes à travers le temps. Pour Marc Lebel, le fonds du conseil municipal s’avère sans aucun doute le plus important d’une ville. Il mérite amplement de traverser le temps dans son intégralité.

Une solution existe cependant. Une municipalité dotée d’un système de gestion intégrée des documents performant n’aurait pas de difficulté à établir les liens entre les documents déposés et les activités auxquelles ils se rattachent. Mais combien de municipalités disposent d’une solution technologique de gestion des documents ? Par ailleurs, Marc Lebel évoque la question de sécurité. En effet, les documents du conseil sont conservés par le greffier, le responsable des archives, et, en règle générale, les documents y sont bien gérés. En conséquence, la conservation par le greffier des documents déposés au conseil pourrait pallier à des manquements dans les unités administratives.

Le débat est loin d’être clos…

 

DANIEL DUCHARME, archiviste, BAnQ Vieux-Montréal

avec la collaboration de Dominic Boisvert, consultant chez HB archivistes et chargé de cours (EBSI, Université de Montréal), et la participation de Marc Lebel, chef de division, Division de la gestion des documents, des archives et de l’accès à l’information, Ville de Montréal.

[1] Louise-Gagnon Arguin (2015, p. 3) définit la notion de genre comme des documents caractérisés par une structure d’information (forme et contenu) et par des pratiques de travail que partagent des acteurs organisationnels. Louise Gagnon-Arguin, Sabine Mas et Dominique Maurel (dir.). Les genres de documents dans les organisations. Québec, Presses de l’Université du Québec, 2015.

2 commentaires pour “Municipalités : Les documents déposés au conseil municipal”

  1. Bonjour,
    Sujet intéressant et pertinent sur l’application de nos procédures en gestion des documents dans le monde municipal. Je retiens, entre autres, qu’il y a peut-être une ambiguïté sur la définition des documents déposés, les documents annexés et les documents supports (références) aux procès-verbaux. Je suis d’accord avec l’application intégrale du calendrier de conservation pour les documents. Par contre, comme les procès-verbaux demeurent le fonds le plus important, certains documents doivent être traités différemment et le calendrier doit le démontrer clairement (le guide 2014 n’est pas, selon moi, assez détaillé pour préciser la notion de documents déposés). Voici l’application que je préconise pour notre gestion des différents documents en lien avec les séances du conseil.
    1) Les documents déposés sont identifiés par une obligation découlant d’un article légal ou d’un règlement (Rapport des contrats de 25,000$ et plus, rapport du maire, liste d’embauches, etc.). Ces documents devraient être identifiés dans le procès-verbal comme documents déposés (conservation permanente en tant que documents déposés et sous la responsabilité du greffe). Donc, le même document, qui est à l’origine sous la responsabilité d’un autre service (Ex.: Rapport du maire aux Service des communications), devrait (selon moi) suivre le délai et la disposition du calendrier et oui il peut y avoir une double conservation. 2) L’annexe à une résolution devrait être en lien avec le degré d’importance du document et surtout si en lien avec une disposition de destruction au calendrier de conservation. Si le document est inclus dans un dossier de conservation permanente, l’annexer à la résolution devient facultatif. Le processus d’annexer ou pas devrait revenir au greffe. 3) Les documents supports (la majorité des documents références) expliquent ou démontrent certains éléments pour la prise de décision et devraient suivre les règles du calendrier. Un autre facteur à considérer pour les décisions sur la conservation ou la destruction éventuelle de ces documents, serait le libellé de la résolution qui peut très bien résumer plusieurs situations sans l’appui de documents plus ou moins pertinents.
    Je termine en mentionnant qu’il est vrai que nous devons composer avec des réalités propres à nos milieux (ressources humaines, financières, technologiques) mais je crois que le processus doit respecter au minimum le calendrier de conservation pour les documents supports aux résolutions et que le reste est régi par les obligations légales (documents déposés officiellement – tel que requis par une disposition légale) et les décisions du greffe pour annexer des documents aux résolutions pour les cas justifiés.
    Voilà, je voulais partager mes commentaires.
    Sylvain Marois
    Archiviste Ville de Mirabel

  2. Je vous remercie, monsieur Marois, d’avoir pris la peine de faire ce commentaire. DD

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